（附相关文章一组）

朋友告知何三畏先生发表了一篇批评拙文《“省管村”的行政监督如何可行》的《“暗访督导制”不行》（《中国青年报》2001年12月05日）文章，我赶快找来拜读，想知道何先生有什么更好的药方。谁知，我很失望——何先生开的是一张空药方，他真正的目的是借此批评我的“封建”意识。由于何先生“太急了”一点，所以，他连基本概念没划清，便开始了批评：

“所谓‘行政监督机制’，我可不可以说得粗俗一点，把它叫做‘官管官的机制’？或者把它倒过来说，叫做‘监督行政机制’———行政需要监督。我相信，当行政缺乏监督的时候，‘用行政监督行政’或者说‘官管官’、‘大官管小官’恐怕是一种宿命，也可能是一种‘最有效’的办法。但是，这种办法的危害，确实不比‘省管村’的高成本更小。”

何先生说粗俗一点无妨，但当他“倒过来”时，却将政府内的行政监督与政府外的民主监督混淆起来了。前者主体是上级政府，它就是“官管官”；后者主体是公民，它是“民管官”。即便在民主监督完善的国家里，后者也不能取代前者，大官也要管小官。同时，既是监督，就都需依法进行，不存在大官永远正确的问题。目前，我们的民主监督制度正在建设中，但这绝不应成为我们不强化行政监督制提高执法水平效率的理由，更不能成为“省管县”这种高成本异常行政现象存在的理由。像大令公庄案，违法实事清楚，之所以久拖不决，关键是基层领导阳奉阴违彼此袒护。根据我的“不逮老鼠，就换猫”药方，此类情况一旦暗访查实，则摘乌纱换领导，以维护宪法尊严公民权力。我实在看不出，这“可能最有效”的“暗访督导”危害比“省管村”更大——大在哪里？

何先生没直言，但已暗藏话中：“事实上，如果把‘暗访督导员’的西服领带扯下来，换上宽襟长袍，我们也就似曾相识了。”对何先生这种辩术人们也似曾相识：认为给别人穿上“宽襟长袍”，自己便真理在握了。同样，何先生用“历史已经证明并将继续证明‘暗访督导制’不是个办法”来驳倒拙论，也不是个办法。肇始于“九评”的这种宏论句式，背后往往是论据的缺失。因为，历史已经和继续证明的结论正相反：“暗访督导制”是个好办法。

中国在“宽襟长袍”的二千多年里，在信息闭塞生产力低下的条件下，之所以能长期维持封建大帝国的统一，其不断完善的文官选举（从察举到科举）、任免、督查、奖惩制度功不可没。这之中，便包括暗访和秘奏制。如果我没记错的话，在英国1855年制定《善于录用王国政府文官的枢密院命令》之前，中国“宽襟长袍”的文官制度一直被英国政治家视为楷模的；而如果没有英国文官制度确立与推广，西方国家的民主政治是难以实践的。健全民主政体与严密文官制度是相辅相成的。至今东方世界不少民主国家，政治一塌糊涂，便与他们缺少有效的文官制度相关。既如此，我们怎能仅仅因“宽襟长袍”而数典忘祖，将某些方面迄今仍值得借鉴的前朝文官制弃如敝屣呢？

实际上，今天西方国家，都有一套或几套暗访密查监督系统，特别在涉及反谍或反腐案件时，暗访密查仍是主要手段。每年西方国家都有一批高官因其“丑闻”被暗访揭露而落马。我在文中曾引用肯德基的例子。何文则以“肯德基是家族式管理”为由一笔否定。这又是犯望文生义了：肯德基公司隶属于1997年从百事可乐公司分离出来的百胜全球餐饮集团，其中压根就没有家族概念，又何来家族式管理呢！百胜管理范围远远超出我们一个省的辖地，他们成功的“暗访督察”制为何我们不可引以为鉴呢？

何先生还说，他搞不明白：目前农村干部严重违法问题不缺线索“‘明访’都访不完，不访都听不完，还暗访个什么名堂呢？”我很怀疑何先生是在海外著文论道的。否则，他就该知道，目前已揭露处理的大要案，大多都是通过暗访查实线索获取证据的。在这里，不是“明放”访完访不完的问题，而是“明放”有没有效果的问题。焦点访谈不是一次出现这样的镜头：某些执法干部在记者亮明身份前后，几乎完全是两幅两幅完全不同的嘴脸。大令公庄村便曾迎来三级庞大的明访团，最终还没有记者暗访起作用。因此，我搞不明白，明明没效果的“明访”，何先生为何还如此坚持呢？

现在该回到“七年上诉冤屈未伸张”大令公庄问题上来了。何先生一眼便看出事件本质：大令公庄是刑事伤害案件，它所以“演化成一个卷帙浩繁的文牍运动”，是由于“行政越位，司法无能”。但为什么会出现七年未伸冤的结局呢？何先生又认为：这是由于大令公庄人“根本没寄希望于司法”而是期待“最终出来一位领导，拍案一怒，事情‘迎刃而解’，于是一场破坏村民自治伤害无辜的悲剧就变成了合乎民意的人治喜剧。”何先生这药方开的让人有些太悲凉了：明明是“司法”部门大打出手造成冤案，何先生却仍指责村民没寄希望于“司法”！已经七年过去了，何先生让大令公庄人再“寄希望”多久呢？

何先生是很钟情民主法治的。对此，我很欣赏。但民主法治需要建设，需要实践，而不能将它开成将来兑现的空药方。因此，我们应该支持大令公庄村民的行动。他们面对选举舞弊和暴力违宪问题，七年来坚持上访的过程，就是主张其公民民主权力的过程。他们需要的不是人治，恰恰是法治。这种精神非常之可贵，舆论应全力支持，并对症下药，不使这样的悲剧重演，并以此为契机，推进农村基层民主建设。我真不晓得何先生怎能从中看出喜剧因素来？何先生的民主情结该不是叶公好龙吧？

注：本文尚没公开发表。

附：

                      七年上诉冤屈未伸

              大令公庄村民问：解决问题还要花多少钱

　 据新华社电   河北省丰润县大令公庄部分村民，7年前在村委会选举时因按自己意愿投了票而遭打击报复，经新华社记者报道后，引起河北省委、省政府的高度重视。然而，记者近日到这个村回访时，村民们却哭诉：“为俺村上百号人的事，惊动了上上下下一二百名干部。大伙告状花了18万多元，咋到如今还是没讨回公道？”

　 村民：“往后的日子还咋过呀？！”

　 10月24日中午12时，记者刚一进村，就被闻讯赶来的群众团团围住。

　 村民马龙海指着自己脖子上清晰可见的巴掌大烫痕说：“这是因没投上面指定候选人的票给弄的。当时他们把我铐到村委会，打得我昏死过去。为了验证真死还是装死，他们竟然用点着的烟头不歇气地烫我的脖子，我最后是被打了急救针才活过来的。这事省调查组也查清了，可镇里干部却教训我：‘你是不是骨头又长结实了！又不怕疼了？’”

　 40多岁的村民谷士顺挤到人群前面，“扑通”一声跪下来，嚎啕大哭：“村里的干部往死里打我，法医当时鉴定是重伤，住院费花了6000多块，他们一分都不给报。6年多了，现在头还嗡嗡响。可怜我一个壮劳力，以前一年能挣1万多元，现在啥重活都干不了。”说着，他撩起头发，露出一道两寸多长的疤痕。

　 地方官：“问题早已彻底解决了！”

　 1999年底，记者报道了此事后，河北省委随即派出由省委督察室、纪检委、政法委等10个部门22名工作人员组成的调查组。经过2个月的调查，花费几十万元，调查组形成了长达113页的调查报告，同时向市、县交办了原村治保主任杨金明非法拘禁殴打村民案等24个问题。

　 省委调查组的报告公布后，村民们拍手称快：“事情终于弄清了。”唐山市领导也认为，这个报告“经得起事实的检验，经得起时间的检验，经得起法律的检验，经得起群众的检验”。

　 为落实省委调查组交办事宜，唐山市委成立了由6位市领导任组长和副组长的领导小组，成员由市里11个部门的主要领导组成，仅地厅级干部就有8人；领导小组下设4个工作小组和一个办公室，“专班”人员近30人。如此庞大的队伍，再加上丰润县委县政府、七树庄镇的两套“配合班子”，在长达一年多的“落实”过程中，其吃、住、行开销，据说也是一笔“令人咋舌”的数目。

　 至于“落实”的结果，唐山市、丰润县有关负责同志不约而同地表示，省里交办的问题已彻底解决，对省里重点督办的杨金明案也做了严肃处理。各部门还出示了厚厚一沓“落实报告”。

　 村民：“核心问题的处理变了形！”

　 可是，大令公庄村民对处理结果并不满意。他们说，为了“伸冤”，7年来又是卖房子，又是卖牲口卖粮食，其实要求很简单：挨打受罚要有个说法，打人凶手要受到制裁。可如今，村民们却被告知，“打，是过去的事，现在又不疼了。再告，也没什么好下场。”至于打人的杨金明，虽然受到党内警告处分，却成了村里新任的党总支书记。

　 村民反映，省委调查组一走，案件突然变得“复杂”起来。先是有人找到受害人谷士顺，表示愿意出6万元让他撤诉，谷士顺没答应。随后，有人又在案件的关键证据“司法鉴定”上作起了文章。杨金明的妻子向县公安局提出，谷士顺头部的重伤不是杨打的，而是交通事故造成的，要求重新进行司法鉴定。不久，司法鉴定部门就出具了对杨金明十分有利的鉴定结果：不能完全认定受害人的重伤系杨金明等人非法拘禁所致。此后，又出现了更加戏剧化的结果：杨金明非法拘禁殴打多名村民的案件，统统过了“法律追诉时效”，有关部门“依法”全都作了撤案处理。

　 一位知情人士透露，为了让杨金明当上大令公庄村党总支书记，丰润县、七树庄镇不但在程序上动了一番脑筋，更在他的任职资格上作了一番“手脚”：按照《中国共产党纪律处分条例（试行）》的有关规定，党员受到警告处分一年内不得在党内提升职务。为此，七树庄镇对省委工作组尽快处理杨金明问题的要求近一年没出结果。直到今年4月30日，也就是杨金明当选村党总支书记两天后，给予他的党内警告处分才“姗姗来迟”。

　 村民们茫然地问记者说：“解决俺村的问题还有没有指望？还要再花多少钱啊？！”

　 （生活报）

抓不住老鼠，就换猫

——兼谈废止工作组进村模式

杨曾宪

    近年来，读农村新闻常读出些令人拍案惊奇的故事来，譬如刚披露某地乡镇干部逼着村民选“坏蛋”便是一例。但此类故事看多了，便会生出深深的忧虑来——农村稳定问题远没解决，村民自治在许多地方已流于形式。流于形式的原因，并不是农民不愿意或不能够自治，而是由于一些地方政府官员出于不同动机对农村基层事务的直接干预，其中便包括越级越位派工作组进村的形式。结果往往是一批干部违法扰民，又一批干部跟进调查，如此反来复往，不仅村民难以自治，而且影响政府效率、破坏法治秩序、甚至酿成新的动乱源。《中国青年报》11月19日刊载的《七年上诉冤屈未伸张——大令公庄村民问：解决俺村的问题还要花多少钱》便是典型例证。

    1994年，该村村委选举时，数十位村民因没投指定候选人的票，被县政法机关个别人和村干部打伤、打残。1999年该事被记者披露，河北省委派出10个部门22名工作人员组成调查组，历经2个月花费几十万形成113页的调查报告，向市、县交办了24个问题。随后，唐山市委成立了6位市领导任组长和副组长的领导小组，成员有11个部门领导，地厅级干部8人，下设4个小组和一个办公室，“专班”人员近30人。再加上县、镇“配合班子”，进行长达一年多的“落实”，形成了厚厚一沓“落实报告”。可是，大令公庄村民并不满意。他们要求很简单：挨打受罚要个说法，打人凶手要受制裁。可如今却被告知，“打，是过去的事，现在又不疼了。再告，也没什么好下场。”打人的杨金明，虽受党内警告处分，却成了村里新任支部书记。

    请注意，这还是大令公庄村民遇到好记者、受到上级重视的“结果”。问题是：首先，这样“结果”能够经常发生吗？一个村级违法案例惊动省、地、县三级领导，动用了近50名公务员，费时一年半，耗费几十万、（加上市县两级的隐形费用）上百万，如此高成本的治理方式推广开来，财政能支撑吗？如果转嫁下去，农民能承受吗？其次，这样的“结果”合法、合乎时宜吗？依法治国、依法行政多少年了，动辄却是十几个单位联合介入，试问，这如何体现法定程序呢？而如此越俎代庖的工作方式本身，既等于承认上级机关养着一批可随时抽调的臃员，又等于听任基层干部可以消极怠工，还等于支持和鼓励农民遇到问题越级上访。最后，如此重视“结果”的结果却是村民不满意，今后的村选也将难以推行——如此严重违宪打人行为，打了白打，还奢谈什么民主法治和村民自治呢？而没有民主自治，这种“省”管“村”的尴尬局面只会频频出现，农村问题必然陷入怪圈之中。

    那么，除去这种工作组模式之外，是否就没有更有效的行政监督方式了呢？当然不是的。在民主监督机制健全之前，完全可以采取国际通行的暗访督导制。跨国公司的经验证明，这种办法成本低，效率高。如肯德基，向世界各地分店不定期地派秘密顾客，只要就餐时发现某店不执行统一规则，就秘密上报，然后按章办事，该撤就撤，该罚就罚。中国目前农村干部严重违法扰民问题，不是没线索，也不是没法纪，缺的就是对其上级政府的严控督察机制。因此，只要中央和各省纪检委、检察院派出秘密督察员，让他们根据信访信息暗访暗查。一旦发现或查清违法乱纪事实，就给各级政府发出督察通报，限时依法解决。限时过后，再暗访，如果属乡镇干部消极无为的，建议撤换乡镇领导并追究县级组织部门责任；如果属县级干部消极无为，则建议撤换县级领导并追究地市委组织部门责任，如此等等。

简单地说，这办法不是派员直接抓“老鼠”，而是督察“猫”：哪里的“老鼠”横行，就让那里的“猫”下岗。这就可督促各级干部依法行政、及时解决该解决的问题；督促各级组织部门“选作风好的人”，及时撤换那些消极怠工的干部。这虽不动用党纪国法，却能让“不作为”的干部尝到丢乌纱的苦头。必须认识到，“不作为”造成的危害，有时比贪污受贿严重得多；而对前者的查证，又比后者容易得多着。因此，与“杀鸡给猴看”相比，这“换猫给猫看”肯定更有实效。只要动真格的，一年换5%的猫，95%猫就会瞪起眼来：而只要各级“猫”都瞪起眼睛来，下面的“硕鼠”便不至于猖獗，非让农民一告就是七、八年，而村民自治便能获得保障。实际上，这也是小平同志“猫论”的题中应有之义——不抓老鼠的猫，人民养着他干什么！

注：该文11月30日 在《中国青年报》发表时有删，题目改为：《“省管村”的行政监督如何可行》。 

                  “暗访督导制”不行

                          何三畏

    11月30日“冰点时评”刊载杨曾宪的文章《“省管村”的行政监督如何可行》，介绍了一种“更有效的行政监督方式”：“在民主监督机制健全之前，完全可以采取国际通行的暗访督导制。跨国公司的经验证明……如肯德基，向世界各地分店不定期地派出秘密顾客，只要就餐时发现某店不执行统一规则，就秘密上报，然后按章办事，该撤就撤，该罚就罚。中国目前农村干部严重违法扰民问题，不是没线索，也不是没法纪，缺的就是上级政府的严控督察机制。因此，只要中央和各省纪检委、检察院派出秘密督察员，让他们根据信访信息暗访暗查，一旦发现或查清重大违法乱纪事实，就给各级政府发出督察通报，限时依法解决。”

    这真是糊涂，尽管它有一个前提，是“在……前”。

    首先，所谓“行政监督机制”，我可不可以说得粗俗一点，把它叫做“官管官的机制”？或者把它倒过来说，叫做“监督行政机制”———行政需要监督。我相信，当行政缺乏监督的时候，“用行政监督行政”或者说“官管官”、“大官管小官”恐怕是一种宿命，也可能是一种“最有效”的办法。但是，这种办法的危害，确实不比“省管村”的高成本更小。

    钟情“暗访督导”、“秘密上报”的前提，就是官越大权越重就正确。杨先生评论的大令公庄村民以及所有坚持上访的小民都需要这样的心理支持。但我就不明白，不是“目前农村干部严重违法扰民问题，不是没线索”吗？这就是说，“明访”都访不完，不访都听不完，还暗访个什么名堂呢？

    杨先生的想法其来有自。事实上，如果把“暗访督导员”的西服领带扯下来，换上宽襟长袍，我们也就似曾相识了。可历史已经证明并将继续证明，“暗访督导制”不是个办法。何况我还知道，就在此刻，也不是没有杨先生所希望的那种形式的“督察员”在工作，只是实际情况恐怕并不妙。这跟肯德基不一样，肯德基是家族式管理，采用“暗访密报”方式速度快、成本低，它就可以不要民主程序。但是，社会政治制度是另一回事，即便“在民主监督机制健全之前”，也断不可采用家长专制的“简便方法”。无论多么困难，我们认定了依法治国，认定了现代政治理念，就不能动摇。而民主和法治必须依赖相应的程序，这套程序从本质上排斥“官大理大”的观念。公务员的好坏只能由公民说了算，至于公民的民主权利一时阻塞，也不能倡导按官阶暗中定乾坤。